ACHIZITII PUBLICE , CONTRACTE si SEAP / SICAP
Avalansa de contracte publice (intelegand prin aceasta contracte ce utilizeaza bani publici, fie de la Guvernul Romaniei, din Fonduri Europene sau din alte fonduri), ce se desfasoara utilizand Legea nr. 98 – Achizitii Publice (cu completarile ulterioare), avand la baza Hotararea Guvernului nr. 395/2016, Legea nr. 99/2016 si Legea nr. 100/2016, atrage permanent atentia tuturor companiilor care activeaza pe piata romaneasca, in toate domeniile de activitate.
Acest articol face o analiza, intr-o forma succinta, a unor elemente mai putin observate sau cunoscute, atat de catre specialistii in Achizitii si Procurement cat si de catre Manageri de Top sau Manageri Executivi din cadrul companiilor.
O privire succinta asupra tipurilor de contracte utilizate in practica, releva faptul ca se poate opta pentru trei tipuri de contracte :
1. Contracte cu Pret Fix
2. Contracte cu Cost Rambursabil, si
3. Contracte tip Timp si Material
Primul tip de contract, Contract cu Pret Fix (avand si varianta “Lump Sum”- suma forfetara fixa), are cateva variante, dezvoltate de vanzatori si cumparatori in dorinta de a formaliza un act care sa imbrace cat mai bine drepturile, obligatiile si riscurile fiecarei parti contractante. Astfel, putem deosebi :
1.1. Contracte cu Pret Fix Ferm (FFP – Ferm Fixed Price) a caror principala caracteristica este legata in principal de faptul ca, dupa semnarea contractului pretul ramane fix, indiferent de variatia preturilor tuturor elementelor constitutive ale proiectului (materiale, manopera, cost utilaje, transport, …etc.). In cazul in care antreprenorul sau firma de constructii, se confrunta cu situatia in care costurile de executie (directe si indirecte) depasesc valoarea contractuala, acesta trebuie sa suporte diferenta de pret, pana la finalizarea lucrarilor, conform contractului sau sa suporte penalitatile stabilite contractual.
1.2. Contracte cu Pret Fix plus un Onorariu [ PFO ] (onorariu cu o valoare fixa sau ca si procent din valoarea contractului). In vederea stimularii firmei de constructii (vanzatorului), autoritatea contractanta (cumparatorul) poate fixa prin contract, anumite stimulente financiare, functie de atingerea unor obiective de performanta ale proiectului (reducerea duratei de executie, …etc.). In acest fel, firma de constructii este stimulata sa atinga parametrii de performanta contractati, pe fiecare faza si pe total proiect, ambele parti avand de castigat.
1.3. Contracte cu Pret Fix si ajustare functie de Conditiile Economice [ PFACO ]. Pentru contractele ce dureaza mai multi ani, partile pot sa convina sa regularizeze valoarea anuala a contractului, pe baza unui indice furnizat de o agentie independenta (ex. Directia Nationala de Statistica, cursul valutar intr-o anumita zi …etc.). In acest fel, pretul stabilit initial al contractului este marit sau diminuat pentru fiecare an, incepand cu anul al doilea, prin aplicarea indicelui (supra sau subunitar) rezultat.
Cel de-al doilea tip de contracte, cele cu Cost Rambursabil, au fost create din dorinta de a asigura o anumita flexibilitate contractului, aliniind toate preturile pentru elementele proiectului (materiale, manopera, utilaje, transport … etc.) la valoarea actuala a pietei. Constructorul achizitioneaza de pe piata resurse (materiale, umane …etc.), iar la perioadele convenite contractual, transmite clientului toate costurile sumate (valori ale facturilor fiscale emise de subcontractori) ce reprezinta costuri eligibile, iar cumparatorul le achita integral, prin rambursarea contravalorii acestora. Exista in general cateva variante si pentru acest tip de contract :
2.1. Contract cu Cost Rambursabil [ CR ]. Aici, cumparatorul achita constructorului valoarea integrala a cheltuielilor definite ca fiind eligibile si stabilite prin contract, care acopera integral costurile suportate de constructor. Se observa faptul ca, suma cheltuielilor este egala cu venitul, deci nu exista profit. Acest tip de contract se utilizeaza pentru proiectele de voluntariat.
2.2. Contract cu Cost Rambursabil plus un Onorariu [ CPO ], ce reprezinta profitul antreprenorului de constructii. Onorariul poate fi in suma fixa, sau procentual din valoarea costurilor curente, rambursabile ale contractului. Clientul plateste toate costurile plus onorariul constructorului, fara sa cunoasca de la inceput care va fi valoarea totala finala. Deoarece in acest fel, constructorul nu este interesat sa faca economii (putand chiar sa creasca cat mai mult valoarea proiectului, pentru a-si creste veniturile), a fost dezvoltat si un alt tip de contract:
2.3. Contract cu Cost Rambursabil si Onorariu Fix [ CR-OF ]. In acest tip de contract, partile stabilesc un pret tinta pentru contract si pentru onorariul constructorului, in suma fixa. In acest tip de contract, constructorului ii sunt rambursate costurile din cadrul proiectului plus un comision / onorariu, in functie de incadrarea costurilor proiectului in suma tinta, stabilita initial. Daca se realizeaza economii, acestea sunt impartite dupa o proportie stabilita initial prin contract (ex. 40% / 60% ), adaugandu-se la onorariul stabilit initial. Daca valoarea finala a proiectului depaseste suma tinta fixata initial, onorariul constructorului este redus ca valoare, cu procentul stabilit initial, in contract.
Un element foarte important in absolut toate tipurile de contracte este RISCUL. Modul in care riscul afecteaza cumparatorul (autoritatea contractanta) sau vanzatorul (constructorul) difera major, pentru fiecare tip de contract. Schematic, am putea reprezenta nivelul de risc din toate tipurile de contracte ca in figura prezentata mai jos :
Tipuri de Contracte si nivelul de Risc
Observam ca, la contractele cu Pret Fix Ferm [ PFF ], constructorul suporta integral riscurile proiectului pe cand la contractele cu Cost Rambursabil Plus un Onorariu [ CPO ] clientul suporta cel mai inalt nivel de risc.
Revenind la analiza contractelor ce se desfasoara pe baza Legii nr. 98/2016 , cf. HG 395/2016, observam ca, indiferent de modalitatea de adjudecare ( “Pretul cel mai scazut”, “Costul cel mai scazut” sau “Criteriul Tehnico-Economic cel mai avantajos”) rezultatul conduce catre un contract cu Pret Fix Ferm, (chiar daca in unele conditii se poate adauga o suma suplimentara, aceasta corespunde doar valorii unor Cereri de Schimbare aprobate pentru proiect sau unor conditii speciale reglementate legal) iar firmele de constructii trebuie sa suporte CEL MAI MARE NIVEL DE RISC in timp ce Autoritatile Contractante nu suporta aproape nici un risc. Formal, continutul contractului urmareste indeaproape aceasta forma, formularul de contract fiind obligatoriu pentru toate Autoritatile Contractante (mai putin in cazul contractelor de infrastructura care, incepand din anul 2017 au o alta forma de contract obligatorie, fiind inlocuita cu o forma de contract dezvoltata dupa FIDIC - rosu sau galben, analiza ce o vom prezenta intr-un alt articol)
Avand la baza aceste elemente, am dezvoltat o analiza asupra modului de utilizare a tipului de Contract cu Pret Fix Ferm in cadrul procesului de achizitii din Romania, inclusiv sistemul SEAP, a elementelor ce stau la baza dezvoltarii si utilizarii Documentatiei de Atribuire, Fisei de Date si a Caietului de Sarcini, elemente ce respecta metodologia stabilita de Guvernul Roman (din Normele de Aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitii publice), armonizata cu legislatia europeana in privinta achizitiilor publice (Directiva Europeana 23/2014/CE, 24/2014/CE si 25/2014/CE ). In paralel cu aceasta analiza prezentam efectele si consecintele utilizarii acestui tip de contract cu Pret Fix Ferm atat asupra firmelor de constructii cat si asupra modalitatii de utilizare a fondurilor de investitii, ce reprezinta un procent important din PIB-ul Romaniei.
Contractele cu Preţ Fix Ferm pot fi relativ sigure atât pentru cumpărător şi vânzător în cazul în care aria de cuprindere iniţiala (continutul proiectului) este bine definita şi rămâne neschimbata.
Elementul cheie al acordului de preţ contractual fix este faptul ca obligaţia este plasata la vânzător. Este un fapt absolut. În conformitate cu un contract cu preţ fix, constructorul "trebuie să producă", cu alte cuvinte, este "obligat" sa termine lucrarea conform contractului, indiferent de circumstanţele care pot sa apara mai târziu, pe perioada desfasurarii lucrarilor proiectului. Dacă lucrarea implică costuri sau riscuri mai mari, sau efort suplimentar fata de cel care a fost iniţial estimat (si agreat / acceptat contractual), constructorul va trebui sa le suporte .
Achiziţiile pentru lucrari de constructii din Romania sunt facute în general utilizand contracte cu Preţ Fix Ferm, pe baza livrabilelor. Acest tip de contract este cel mai bine utilizat atunci când specificatiile pentru serviciile sau de produsele ce urmează să fie livrate pot fi definite complet de catre Autoritatea Contractanta (cumparator) şi trebuiesc precizate înainte de începerea lucrarilor. Autoritatea Contractanta trebuie sa stabileasca complet specificatiile necesare efectuarii cu succes a lucrarilor cat si a modului in care va accepta la receptie (metrici de masurare, proceduri si criterii de acceptanta), produsul sau serviciul contractat. Specificaţiile trebuiesc descrise în detaliu, asigurându-se o înţelegere comuna, completa a cerinţelor de către ambele părţi implicate in contract. Responsabilitatea şi riscul pentru livrarea de produsului / serviciului este a constructorului / antreprenorului (vanzatorului). În cazul în care vanzatorul / antreprenorul depăşeşte costul contractului, el trebuie să livreze în continuare produse sau servicii pentru suma convenita, pana la finalizarea contractului, trebuind deci sa suporte diferenta de cost. Atâta timp, cât aria de cuprindere a proiectului, poate fi definita complet si în mod corespunzător, acest tip de contract este bun, deoarece asigura controlul costului proiectului.
Contractele de achizitii cu Preţ Fix pot fi dezastruoase atât pentru cumpărător şi vânzător, în cazul în care aria de cuprindere a proiectului nu este complet si corect definita sau daca ulterior apar modificări majore. Acuratetea specificatiilor pentru toate livrabilele este foarte importanta atunci când se utilizeaza acest tip de contract. Dezvoltarea specificatiilor pe baza unor proceduri (Norme de Aplicare) cu caracter obligatoriu, poate asigura un mod de utilizare eficient a Contractului cu Pret Fix Ferm. Lipsa unor astfel de proceduri impreuna cu utilizarea Contractelor cu Pret Fix Ferm, conduce in mod curent, la o utilizare necorespunzatoare a fondurilor bugetate de catre Autoritatile Contractante, plati excesive catre constructori, proiecte eterogene ca valoare (pentru aceleasi tipuri de lucrari : ex. „costul pe Km de autostrada” in diferite zone ale tarii identificam preturi de la simplu, la dublu-triplu sau chiar mai mult), calitate precara (datorita definirii incomplete sau necorespunzatoare a specificatiilor si a Ariei de Cuprindere) si nu in ultimul rand, punerea pe un plan secundar a criteriilor de competenta ale constructorilor la stabilirea criteriilor de selectie, (cu pondere redusa ca procent / punctaj in adjudecarea unui contract).
Datorita acestor deficiente (legate de scrierea specificatiilor si definirea completa a Ariei de Cuprindere a proiectului), lipsei competentelor necesare in cadrul Autoritatilor Contractante cat si legislatiei precare in acest domeniu, Autoritatile Contractante utilizeaza criterii de selectie ce au la baza, majoritar, criterii de eligibilitate legate de cost (frecvent peste 60% sau 60 de puncte) lasand pe plan secund criteriile de performanta ale companiilor, toate acestea avand ca rezultat alocarea clientelara a contractelor.
Deoarece la achiziţiile efectuate prin contracte cu pret fix, vânzătorul suporta cel mai mare risc, logica ar sugera că acestea ar trebui să rezerve valori mai mari. Riscurile sunt cu atat mai mari atunci atunci cand contractorul nu ştie sau nu defineste exact ceea ce vrea sa obtina de la constructie sau de la antreprenor.
Schimbarile în aria de cuprindere a unui proiect realizat pe baza unui contract cu preţ fix, dupa semnarea contractului si startarea lucrarilor, sunt dureroase pentru proiect. Termenul "realizeaza-l bine cu modificări" este familiar pentru oricine a folosit contracte cu pret fix ferm. Schimbarile în aria de cuprindere a proiectului trebuie să fie insa, acceptate întotdeauna, doar dupa stabilirea unui preţ suplimentar, ca rezultat a unei Cereri de Schimbare aprobata (ce necesita introducerea, aplicarea si utilizarea unor proceduri specifice). Fiecare nouă schimbare poate sa reprezinte o "oportunitate", pentru constructor.
Analizand ce se intimpla de fapt intr-un contract cu pret Fix Ferm, constatam urmatoarele: firmele de constructii stabilesc preturile ofertelor „in house” utilizand in general aplicatii de DEVIZE (mai mult sau mai putin potrivite pentru fiecare tip de proiect functie de amploarea acestuia si totodata mai mult sau mai putin potrivite pentru dimensiunea companiei). Cert este faptul ca, dupa introducerea datelor de intrare in aplicatia de devize (asa cum am spus si anterior, pe baza unor specificatii, de cele mai multe ori incomplete, inexacte sau incorecte si care au o structura eterogena), constructorul obtine o valoare cumulativa ce reprezinta valori pentru manopera, materialele, utilajele si transportul necesar realizarii proiectului adaugand conform recapitulatiilor diversi coeficienti (sporuri, profit, TVA ...etc.). La aceasta valoare, constructorii ar trebui sa-si adauge VALOAREA RISCURILOR viitoare ce pot impacta activitatile proiectului. Analizand piata romaneasca, am constatat ca numarul firmelor de constructii care au proceduri de managementul riscurilor, stiu sa le utilizeze si chiar le utilizeaza pentru a estima o Valoare Monetara Asteptata (Ex$V = Expected Monetary Value) pentru bugetul de risc este sub 3%. In aceste conditii, pentru „asumarea” riscurilor proiectului, firmele de constructii adauga o valoare „generoasa” pe baza unor consideratii personale, fara sa aiba o fundamentare logica, matematica sau coerenta.
Statul roman plateste astfel, valori substantial mai mari decat valoarile ce ar putea fi obtinute, atat prin reglementarea modului de elaborare si scriere a specificatiilor cat si a modalitatii de contractare (prin utilizarea eficienta a altor tipuri de contracte, cum sunt cele din categoria cost rambursabil plus un onorariu, cu pret total plafonat) pentru proiectele realizate. Practic compania de constructii incaseaza bani pentru toate riscurile (de cele mai multe ori mult supraestimate), aferente fiecarei activitati din cadrul proiectului, riscuri care, de cele mai multe ori se constata ca „nu s-au produs”, iar atunci cand se produc impacteaza un numar redus de activitati.
Pentru a intelege avantajele si dezavantajele fiecarui tip de contract, a modalitatilor eficiente de utilizare a acestora (in planificarea si dezvoltarea raporturilor comerciale atit cu Autoritatile Contractante cat si cu subcontractori si furnizori de materiale), asigurandu-si astfel un avantaj competitiv important, este recomandabil ca firmele de constructii sa scolarizeze personalul propriu in domeniul Managementului de Proiect, asigurandu-se astfel ca utilizeaza integrat si eficient relatia timp-cost-calitate asupra ariei de cuprindere a proiectului, concomitent cu functiile de suport, respectiv Managementul Riscurilor, Managementul Comunicarii si Managementul Achizitiilor.
Intelegerea avantajelor si dezavantajelor fiecarui tip de contract de achizitii, impreuna cu modalitatile eficiente de aplicare si utilizare reprezinta cheia actuala a succesului pentru toate companiile ce activeaza in sectorul constructii. Evitarea capcanelor contractuale, estimarea si evaluarea eficienta si managementul riscurilor, planificarea si sincronizarea fluxurilor financiare (cash in-flow si cash out-flow), concomitent cu o planificare corecta si reala a duratelor activitatilor din aria de cuprindere a proiectului pot conduce la realizarea calitatii contractate utilizind tehnicile de management-control pe baza managementului de proiect.
Cursurile de Management de Proiect cu aplicatii in Constructii, dezvoltate de EUROPROIECT ESTATE furnizeaza informatii practice pretioase, care utilizate in practica curenta adauga valoare companiei, asigura un avantaj competitiv important fata de firmele concurente si consolideaza brandul firmei.
EUROPROIECT ESTATE
Eng. Marius GAITAN, PMP, PMI-PBA
Senior Project Manager & Civil Engineer
